Ley de Amnistía debe garantizar la justicia y los derechos humanos

Aunado a la situación crítica que vive el ciudadano, frente a la Emergencia Humanitaria Compleja por la que atraviesa Venezuela, ahora le ha tocado ser testigo de la erosión final de la estructura institucional del Estado. Ha sido un proceso paulatino, que ha desembocado en un Poder Público Nacional –Paralelo-, conformado por un Poder Legislativo con una Asamblea Nacional[1] (electa por votación popular) y una Asamblea Nacional Constituyente (carente de legitimidad); un Poder Judicial conformado por magistrados[2] nombrados por un procedimiento inconstitucional, por otro lado un Tribunal Supremo de Justicia en el exilio[3] y recientemente un Poder Ejecutivo, con un presidente ilegítimo[4] y un presidente interino, configurándose una situación sin precedentes en el mundo, que ha originado que los estudiosos del derecho señalen que la solución a la debacle institucional venezolana no se resuelve por vía jurídica sino mediante acuerdos políticos.

En este clima de incertidumbre, el 22 de enero de 2019 la Asamblea Nacional aprobó el proyecto de Ley de Amnistía y Garantías Constitucionales[5], hecho que ocurrió después que el día anterior la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia[6] N°0003 ratificó la inconstitucionalidad por omisión y desacato en que, según ella, sigue incurriendo la Asamblea Nacional de los fallos de ese Tribunal. De igual forma, manifestó que el acuerdo del proyecto de ley de Amnistía es una ¡) “incuestionable irracionalidad jurídica” porque pretende regir hechos futuros eventualmente atentatorios de la institucionalidad democrática o crímenes de lesa humanidad que, por sus características, están excluidos de indulto o de la amnistía y ii) es una acto nulo por tratarse un acto dictado por un órgano parlamentario en desacato.

Desde ese momento, comenzaron las inquietudes de los venezolanos sobre el contenido, alcance y aplicación de la Ley de Amnistía. Para entender en qué consiste la ley en cuestión, es oportuno destacar que la palabra amnistía[7] procede del griego –amnestia- que implica olvido, es decir, la amnistía no es más que el perdón de un delito o crimen sometido a condena penal.

Las leyes de amnistías no son una novedad en Venezuela, aprobada la Constitución de 1999, la Comisión Legislativa Nacional aprobó la Ley de Amnistía Política General[8]. Asimismo, en el año 2007, Chávez (presidente en ese momento) aprobó un Decreto Ley[9] para otorgar amnistía a los delitos de instigación a delinquir y rebelión militar, ocurridos a raíz de los acontecimientos del 11 y 12 de abril de 2002.

En el 2016, una vez que la Asamblea Nacional comienza su periodo de mandato, aprobó la Ley de Amnistía y Reconciliación Nacional, la cual fue catalogada inconstitucional por el Ejecutivo. El 8 de abril de 2016, Maduro pidió a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarar su inconstitucionalidad, como en efecto lo hizo[10]. Esta situación fue ampliamente criticada por el profesor Brewer-Carias[11] “con esta sentencia, el Juez Constitucional puso fin a la posibilidad del ejercicio de uno de los privilegios más exclusivos y tradicionales de cualquier órgano legislativo, que en Venezuela ejerció legítima y constitucionalmente la Asamblea Nacional”. Para el profesor Juan Carlos Apitz[12] “una Ley de Amnistía, que siempre es por causas políticas, no puede estar sometida a la aprobación del Poder Ejecutivo, porque el afectado por esa actividad es justamente el poder ejecutivo. En la historia del Derecho normalmente las leyes de amnistía no dependen de la aprobación del presidente”.

Por tanto, la Amnistía al ser un privilegio del Poder Legislativo, no necesariamente debe ser decretada siguiendo los pasos del procedimiento de formación de ley, porque el artículo 187 de la Constitución no lo exige[13]. Por ende, según Brewer Carías puede darse mediante un acto parlamentario sin forma de ley, que bien puede tener la denominación constitucional de “decreto” legislativo de amnistía.  

En este sentido, la Constitución venezolana atribuye a la Asamblea Nacional la potestad de decretar amnistías en el artículo 187 numeral 5, la cual se ejerce en ejecución directa de la norma constitucional. Es una facultad exclusiva del Poder Legislativo, por tanto su ejercicio no puede verse obstaculizado por ningún otro órgano del Estado y la única limitación constitucional se establece en el artículo 29, al señalar que la amnistía no puede concederse respecto de delitos de lesa humanidad, violaciones graves de los derechos humanos y los crímenes de guerra, que sería lo único que podría ser sometido a control de constitucionalidad ante la Sala Constitucional.

Esa prerrogativa de la Asamblea Nacional de decretar amnistías, de carácter político, implica en materia penal declarar la despenalización de determinados hechos, es decir, el olvido de los delitos y sus penas  derivados de los mismos. Lo que implica que mediante el decreto de amnistía no se crean ni se derogan tipos penales, porque no se modifican las leyes, que están en el Código Penal o en otras leyes. Una vez decretada la amnistía, los mismos siguen incólumes y vigentes. Por ello, la amnistía en sí misma, no es una materia que sea reservada a la “ley”; es, sí, una materia reservada al Parlamento como órgano de representación popular. Por eso se trata de un perdón general y nada más, mediante el cual el Estado renuncia a la persecución penal y al castigo por determinados hechos, quedando borrado el respectivo delito con todas sus huellas[14].

La Asamblea Nacional en uso de la potestad de decretar amnistías, en enero de 2019 aprueba la “Ley de Amnistía y Garantías Constitucionales para los Militares y Civiles que colaboren o hayan colaborado con la Restitución del Orden Constitucional”, la cual se está consultando mediante cabildos abiertos[15] a los venezolanos, lo cual ha causado preocupación en algunas Organizaciones de la Sociedad Civil[16], porque aseguran que una ley general de este tipo puede generar impunidad sobre violaciones de derechos humanos, sin embargo, se debe recordar que la propia Constitución en su artículo 29 es expresa la limitación de que la amnistía no puede concederse respecto de delitos de lesa humanidad, violaciones graves de los derechos humanos y los crímenes de guerra. En atención a ello, ninguna ley de amnistía debe generar impunidad, porque seria atentatorio de los derechos humanos.

Asimismo, a nivel Internacional las amnistías se rigen actualmente por un conjunto sustancial de normas de derecho internacional que delimitan el ámbito de lo permisible, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) publicó “Amnistías” Instrumentos del Estado de Derecho para Sociedades que han salido de un Conflicto, del año 2009, donde entre otras cosas señaló: “las amnistías que impiden el enjuiciamiento de las personas que pueden resultar jurídicamente responsables de crímenes de guerra, genocidio, crímenes de lesa humanidad y otras violaciones graves de los derechos humanos son incompatibles con las obligaciones que incumben a los Estados en virtud de diversas fuentes de derecho internacional, así como con la política de las Naciones Unidas. Además, las amnistías no pueden limitar el derecho de las víctimas de violaciones de derechos humanos o de crímenes de guerra a un recurso efectivo y reparación, ni pueden obstaculizar el derecho de las víctimas o de las sociedades a conocer la verdad acerca de esas violaciones”.

En países como Chile, los tribunales han interpretado en forma restrictiva una amnistía de la época de Pinochet que permite que las causas sigan adelante y eviten el intento de la amnistía por obtener impunidad. En otros lugares se han movilizado grupos de derechos humanos para impugnar las amnistías promulgadas décadas antes y para invocar el derecho internacional en apoyo de su causa.

De igual forma, otro ejemplo histórico son las amnistías que perdonan la sanción penal a los responsables de crímenes relacionados con los derechos humanos y fracasan en el intento de lograr sus objetivos y en lugar de ello alientan a los beneficiarios a cometer nuevos crímenes. Un ejemplo es el de la disposición de amnistía del Acuerdo de Paz de Lomé de 1999, que no sólo no puso fin al conflicto armado en Sierra Leona sino que además no impidió nuevas atrocidades.

Por el contrario, se han logrado acuerdos de paz sin disposiciones de amnistía, un ejemplo mayo de 1999 del entonces Presidente de Yugoslavia, Slobodan Milošević por el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia en momentos en que él participaba en negociaciones encaminadas a poner fin al conflicto de Kosovo. Milošević accedió a retirar las fuerzas serbias de Kosovo después de su acusación[17].

La amnistía podría permitir una transición política y ser un aporte a la justicia transicional en Venezuela, sin embargo, en la coyuntura tan compleja que vive el país es incierto el resultado final, los venezolanos confían en que pueda ser exitosa apegándose a los parámetros del artículo 29 de la Constitución Nacional y las normas internacionales en materia de protección de los derechos humanos, garantizando que una salida política no sacrifique la justicia de las víctimas de violaciones de derechos humanos en los últimos 20 años. Finalmente, esa potestad de decretar amnistía es otorgada a la Asamblea Nacional por la Constitución, pero citando las palabras del Rector Jesús Esparza Bracho[18] “parafraseando a Gregoria Marañon hemos dicho que las constituciones como los paquidermos mueren de pie. Porque así como la validez del ordenamiento jurídico de un Estado y su base constitucional descansa sobre la eficacia, la ineficacia de la Constitución le sustrae su validez, su vida jurídica, su función, su vigencia. Parece viva porque está en el horizonte institucional todavía de pie gracias a la pesadumbre. Y poco importa que se le cite, se la interprete, que supuestamente se aplique, no se trata más que de un cadáver…” En base a este argumento, ¿cómo puede la Asamblea Nacional ejercer una potestad (decretar amnistías) que le ha otorgado una Constitución que está muerta? ¿En el juego político del contexto venezolano la ley de Amnistía es solo una vana ilusión? 

De lo antes expresado, se recomienda a la Asamblea Nacional:

  • Incorporar expresamente la cláusula de exclusión del artículo 29 de la Constitución, a aquellos que sean responsables de violaciones graves de derechos humanos,
  • Precisar según las Constitución y las Normas Internacionales cuales actos se consideran como graves violaciones a los derechos humanos.
  • Realizar ajustes en el formato en que se realiza la consulta pública, evitando preguntas generales.
  • Incluir limitaciones claras a la premisa de la ley: “personas civiles y militares  que contribuyan a la defensa de la Constitución como deber establecido en los artículos 333 y 350 de la Constitución de la República bolivariana de Venezuela”, para que eso no genere violaciones de derechos humanos.

[1] CNE. Disponible: http://www.cne.gob.ve/resultado_asamblea2015/r/0/reg_000000.html

[2]Ver: https://www.elnuevoherald.com/noticias/mundo/america-latina/venezuela-es/article51292090.html

[3] Ver: https://www.accesoalajusticia.org/tsj-en-el-exilio/ http://www.eluniversal.com/politica/22002/se-desmorono-el-llamado-tribunal-supremo-de-justicia-en-el-exilio#

[4] La convocatoria y realización de unas adelantadas elecciones presidenciales celebradas el 20 de mayo de 2018, marcadas por una total ausencia de transparencia y apego a las Leyes Electorales por parte del Poder Electoral (CNE) y sin observadores internacionales. Ver: http://justiciatransicional.org.ve/documentos/hoja-de-ruta/

[5]Asamblea Nacional (2019). Disponible: http://www.asambleanacional.gob.ve/documentos_archivos/ley-de-amnistia-y-garantias-constitucionales-para-los-militares-y-civiles-que-colaboren-o-hayan-colaborado-con-la-restitucion-del-orden-constitucional-278.pdf

[6] TSJ. Sala Constitucional. 21 de enero de 2019. Caso: inconstitucionalidad por omisión del Poder Legislativo Nacional. Magistrado ponente: Juan José Mendoza Jover. Disponible: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/enero/303389-0003-21119-2019-17-0001.HTML

[7]Real Académica Española. Del gr. ἀμνηστία amnēstía; propiamente’olvido’ Perdón de cierto tipo de delitos, que extingue la responsabilidad de sus autores. Disponible: https://dle.rae.es/?id=2NBrKLC

[8] Promulgada por el presidente Chávez a través de la Gaceta Oficial N.° 36.934 del 17 de abril de 2000, para perdonar a todas aquellas personas que cometieron delitos políticos hasta el 31 de diciembre de 1992. Ver: http://www.agenciadenoticias.luz.edu.ve/index.php?option=com_content&task=view&id=6296&Itemid=162

[9] TSJ. Sala Constitucional N° 264/2016 de 11 de abril, que declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía y Reconciliación Nacional. Disponible: Véase en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/abril/187018-264-11416-2016-16-0343.HTML  

[10] Brewer-Carias. 2016. Dictadura Judicial y Perversión del Estado de Derecho. 2da edición. Caracas: Editorial Jurídica Venezolana International.

[11] Brewer-Carias. 2016. Dictadura Judicial y Perversión del Estado de Derecho. 2da edición. Caracas: Editorial Jurídica Venezolana International.

[12] Ver: https://www.elimpulso.com/2016/02/09/la-ley-de-amnistia-es-necesaria-y-juridicamente-viable/

[13] En el constitucionalismo histórico la Constitución de 1961 es la única que exigió que la amnistía se decretase mediante una “ley especial” (art. 139).   

[15] PROVEA: https://twitter.com/_Provea/status/1089298913335668736/photo/1

[16] Acceso a la justicia. Ver: https://crisisenvenezuela.com/project/laura-louza-acceso-la-justicia-las-ong-debemos-impedir-que-se-tomen-atajos-que-conduzcan-la-impunidad/

CDHUCAB http://w2.ucab.edu.ve/tl_files/CDH/recursos/Consideraciones%20del%20CDH%20UCAB%20ante%20el%20Proyecto%20de%20Ley%20de%20Amnistia.pdf

http://w2.ucab.edu.ve/tl_files/CDH/imagenes/Consulta%20publica%20amnistia.pdf

[17] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) publicó “Amnistías” Instrumentos del Estado de Derecho para Sociedades que han salido de un Conflicto, del año 2009

[18] Lección Magistral dictada por el Dr. Jesús Esparza Bracho, Presidente de la Académica de Ciencias Jurídicas del Estado Zulia, en Sesión Solemne del día 28 de enero de 2019. Aula Magna de la Universidad Rafael Urdaneta. Maracaibo-Venezuela.

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